legitimidade e interesse em agir

LEGITIMIDADE E INTERESSE EM AGIR nas ações de impugnação de atos da ADMINISTRAÇAO

O CPTA assume a legitimidade como um pressuposto processual e não como uma condição de procedibilidade da ação, cuja titularidade se afere por referência as alegações produzidas pelo autor. Possui assim legitimidade ativa quem alegue a titularidade de uma situação cuja conexão com o objeto da ação proposta o apresente como em condições de nela figurar como autor e possui legitimidade passiva quem deva ser demandado na ação com o objeto configurado pelo autor.

A legitimidade processual tem no contencioso administrativo relevantes especificidades. O CPTA dedica na sua parte geral dois artigos a matéria da legitimidade o art 9º para a ativa e o art 10º para a passiva, é uma solução inovadora que parte do entendimento de que a legitimidade é um fenómeno eminentemente processual de âmbito geral.

O legislador optou com colocar a legitimidade ativa e passiva em artigos diferentes pela necessidade de falar em cada um quer do regime comum quer dos regimes especiais

No entanto a legitimidade ativa não é toda regulado pelo art 9º pois este apenas estabelece um critério que em grande medida é derrogado por um amplo conjunto de soluções especiais, nomeadamente o art 55º que regula a legitimidade nas ações impugnação de atos administrativos.

Assim o art 9º nº 1 embora contenha o critério comum é de natureza residual, aplicado apenas aos casos que não são objetivo de um regime especial próprio

A justificação para a existência de um conjunto de regimes especiais ao lado do regime comum em matéria de legitimidade decorre da circunstancia de o pressuposto processual da legitimidade não ser um pressuposto que se reposte, em abstrato, á pessoa do autor ou do demandado, ma sum pressuposto cujo preenchimento se afere em função da concreta relação que alegadamente se estabelece entre essas pessoas e uma ação com um objeto determinado. Assim não se trata de saber se uma pessoa em si mesma tem personalidade ou capacidade judiciária mas de saber se ela se apresenta em posição de figurar como parte numa concreta ação em função do objeto do objeto com que ela surge configurada.

Aspeto comum dos regimes especiais nesta matéria é que todos eles alargar a legitimidade para além dos limites reportados á alegada titularidade da relação material controvertida em que ela é, à partida definida pelo art 9º nº1.

Assim nos regimes especiais o litígio não pressupõe a pré-existência de uma relação jurídica entre as partes seja-se o caso de muitas ações de impugnação de atos (ex.: o vizinho impugna ato que concede a licença ao seu vizinho para construir) só assim seria eficaz o princípio da tutela efetiva.

O alargamento da legitimidade ativa a que corresponde as ações administrativas especiais explica-se porque as pretensões em causa dizem respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração.   

Vendo em concreto o regime do art 55º que trata da legitimidade nas ações de impugnação de atos da administração.

Tem antes de mais legitimidade para impugnar quem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos art 55º1 a). É necessário proceder-se a distinção dos requisitos “pessoal” e “direto” pois só o primeiro diz verdadeiramente respeito ao pressuposto processual da legitimidade. O interesse para ser pessoal é preciso que a utilidade que o interessado pretende obter com a impugnação do ato seja uma utilidade pessoal, que ele reivindique para si próprio, isto é ser ele o titular do interesse em nome do qual se move o processo.

Já o caracter direto do interesse tem de ver com a questão de saber se existe um interesse atual e efetivo em pedir a anulação do ato que é impugnado. Admitindo que o impugnante é efetivamente o titular do interesse, trata-se de saber se o impugnante se encontra numa situação efetiva de lesão que justifique a utilização do meio impugnatório.

Os efeitos decorrentes da anulação devem repercutir-se de forma direta e imediata na esfera jurídica do impugnante. Tem legitimidade para impugnar quem esperar obter da impugnação um certo beneficio e se encontra em condições de o poder exercer

O interesse direto contrapõe-se assim a um interesse meramente longínquo, eventual ou hipotético que não se dirija a uma utilidade que possa advir diretamente da anulação

Parece-nos assim que a exigência de interesse direto vai coincidir com outro pressuposto processual que se tem de distinguir da legitimidade, que é o interesse processual. Pode não haver duvidas quanto á legitimidade do autor e no entanto poder questionar-se a existência nas concretas circunstancias do caso de interesse em agir por falta de uma necessidade efetiva de tutela judiciária e portanto de factos objetivos que tornem necessário o recurso à via judicial.

O requisito do caracter direto não tem assim a nossa ver com o pressuposto da legitimidade mas sim com o interesse em agir, isto é se tem efetiva necessidade de tutela judiciária

Bibliografia: Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2010, págs. 221 e ss. e págs. 233 e ss.

                    José Carlos Vieira de Andrade, (lições) A Justiça Administrativa, 11ª Edição, págs. 181 e ss.

  

Carla Gameiro 

18041

 

      

Acórdão sobre os critérios de decisão para as Providencias Cautelares

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul nº 04813/09, secção CA- 2º Juízo de 07/05/2009

http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/37bd65230c7a1b82802575b6005b2e17?OpenDocument&Highlight=0,providencias,cautelares,art,120%C2%BA

Situação fáctica:

G…, inconformado com a sentença do TAF de Castelo Branco, de 9 de Dezembro de 2008, que julgou improcedente a providência cautelar por si instaurada no sentido de a entidade demandada – Município da Covilhã – ser condenada “a abster-se, de forma direta ou indireta e, seja por que meio for, a cortar, danificar ou ter qualquer comportamento que ponha em causa a vida biológica dos sobreiros ou renovos de sobreiros existentes na parcela de terreno objeto da declaração de utilidade pública, até ao trânsito em julgado da decisão que vier a ser proferida no âmbito da ação principal da qual a presente providência depende”, dela recorreu para este o Tribunal Central Administrativo Sul.

 O que se passou foi que foi produzido um ato administrativo que declarou de utilidade pública uma parcela de terreno que era da propriedade do requerente e que, na visão daquele, atento à alegada densidade do povoamento de sobreiros que existiam no terreno, deveria ter sido praticado não só pelo Sr. Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local mas também, em conjunto, pelo Sr. Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas e, ainda, eventualmente, pelo Sr. Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território. Por esta razão o requerente vem pedir para que o Tribunal competente adote a providência cautelar tanto por estar em causa a impugnação de um ato manifestamente ilegal na ação principal[1]art 120º1ª) como, em caso de não verificação do pressuposto desta alínea, pela alínea b)[2] alegando a existência dos dois requisitos cumulativos; periculum in mora e fumus boni iuris.

 Vem o Tribunal dizer que :

  O caso em apreço não se enquadra numa situação de evidente procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, tal como estatui a al. a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.

Por outro lado, está-se perante uma situação de um pedido de uma providência conservatória ao abrigo do disposto na al. b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, não tendo decretado a providência por não se verificar in casu o requisito do periculum in mora, não emitindo consequentemente pronúncia quanto ao outro requisito - fumus boni iuris - atendendo à circunstância de os mesmos serem cumulativos.

Começando por justificar a desaplicação do alínea a) o tribunal começa por dizer que não é indiscutível que a pretensão do requerente a deduzir no processo principal , esteja necessariamente votada ao sucesso, ou seja, que de uma análise perfunctória se possa elaborar um juízo de certeza quanto à infalibilidade da pretensão que o requerente irá sustentar em sede do processo principal.

Importa assinalar que a alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, pese embora a sua colocação sistemática, não impõe requisitos de cujo preenchimento dependa, em circunstâncias normais, a concessão das providências, mas, pelo contrário, visa permitir que, em circunstâncias excecionais, as providências sejam atribuídas sem necessidade da verificação desses requisitos ( cfr. al.s b) e c) do nº 1 e nº 2 do citado artigo 120º do CPTA).

O nº 1, al. a) , contém, assim, uma norma derrogatória , para situações excecionais, do regime de que depende a concessão das providências em circunstâncias de normalidade. O seu sentido e alcance é, pois, o de estabelecer um regime especial de atribuição das providências, mediante o qual é afastada, para as situações nele contempladas, a aplicação do regime geral consagrado nas al. b) e c) do nº 1 e no nº 2.

As normas excecionais contempladas no nº 1 , al. a) são aquelas em que se afigure evidente ao tribunal que a pretensão formulada ou a formular pelo Requerente no processo principal virá a ser julgada procedente. Se, em sede cautelar, o Tribunal considerar que – tanto quanto, nessa sede, lhe é possível perceber – se preenche a previsão do nº 1 al. a), cumpre conceder a providência sem mais indagações: nem há, pois, que atender aos critérios das al. b) ou c) do nº 1, nem ao disposto no nº 2 (cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA E CARLOS ALBERTO CADILHA, in COMENTÁRIO AO CPTA , Almedina, 2005, pag. 602) .

No caso em apreço, pese embora a conversão do povoamento de sobreiros só ser admissível nos casos previstos no artigo 2º do Decreto – Lei nº 169/2001, de 25 de Maio, e o nº 1 do artigo 6º deste mesmo diploma impor, para que se autorize a referida conversão a intervenção do Ministro da Agricultura, do Ministro da Tutela, tratando-se de projetos não agrícolas e, ainda, em outros casos, do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, o certo é que não parece ocorrer qualquer conversão do povoamento de sobreiros

Consequentemente não se prevendo qualquer conversão do povoamento dos sobreiros, não há que dar cumprimento ao disposto no artigo 2º nem ao artigo 6º do Decreto – Lei nº 169/2001, de 25 de Maio, sendo, assim, despicienda a intervenção do Ministro da Agricultura, do Ministro da Tutela, tratando-se de projetos não agrícolas e, ainda, em outros casos, do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território.
Nesta medida é questionável que a pretensão do Requerente venha a proceder em sede do processo principal com fundamento no invocado vício de incompetência relativa do ato cuja impugnação vem requerida. Vem assim o tribunal julgar inverificado o requisito contido na al. a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA

Cabe agora analisar o art120º 1 alínea b) visto que estamos a tratar de uma providencia cautelar conservatória

Conforme dispõe a citada disposição legal, a providência só deve ser concedida se houver “ fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal” .

Por conseguinte, para que a providência seja decretada é necessário que se verifiquem cumulativamente dois requisitos de carácter positivo:
- Periculum in mora ( 1ª parte da al. b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA);
- Fumus boni iuris .

 Não é necessário um juízo de probabilidade quanto ao êxito do processo principal , basta que não seja evidente a improcedência da pretensão de fundo do Requerente ou a falta do preenchimento de pressupostos dos quais dependa a própria obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa (2ª parte da al. b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA).

Impõe-se, por isso, verificar se no caso em apreço e atendendo que estamos perante uma providência conservatória, ocorrem, e em primeiro lugar, os requisitos do periculum in mora e do fumus boni iuris.
Devemos, por conseguinte, atender, desde logo, ao disposto na primeira parte do nº 1 da al. b) do artigo 120º do CPTA , segundo o qual a providência deverá ser concedida se se verificar o periculum in mora , ou seja, desde que os factos concretamente provados inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, se torne depois impossível salvaguardar o efeito útil de uma sentença que venha a ser julgada procedente. Na verdade, para o decretamento da tutela cautelar, tem o Tribunal de descortinar indícios de que essa intervenção preventiva é necessária para impedir a consumação de situações lesivas, que, de outro modo, resultariam com a demora do processo principal.

O Tribunal entendeu que, relativamente ao requisito do periculum in mora, os interesses que o Requerente defendeu, não se prendem com um eventual dano que resulte para o ambiente da imputada atuação da Entidade Requerida, mas sim com a validade de um ato administrativo que declarou utilidade pública de uma parcela de terreno que era de sua propriedade e que, na visão daquele, atento à alegada densidade do povoamento de sobreiros deveria ter sido praticada por outra entidade. Assim, o interesse relevante para o ora Requerente naqueles autos é apenas o de ter como comprovada a caracterização da parcela expropriada para o tribunal poder aferir a quem caberia a competência para emitir a Declaração de Utilidade Pública. Ora, este interesse já foi devidamente acautelado nos autos principais, com a realização pelos peritos da peritagem devida, na qual se incluem não só as respostas dadas aos quesitos formulados e aos esclarecimentos dados às partes, como também foi realizada a cartografia do local. Por isso, já estão devidamente salvaguardados os interesses que o Requerente visa acautelar no processo principal, não se justificando o recurso ao presente processo cautelar.

Excluindo o requisito do periculum in mora o tribunal já não se refere ao segundo requisito do fumus boni iuris por estes serem requisitos cumulativos, e também não se pronuncia sobre o nº 2 do art 120º por não se aplicar nenhuma das alíneas do nº 1 do mesmo artigo inviabilizando a procedência da providência cautelar.

Carla Gameiro

18041

   

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[1] Do relatório pericial constante da ação principal, pode ver-se que a parcela objeto da declaração de utilidade pública da expropriação integra uma zona de especial proteção nos termos conjugados dos pontos i e iv da al. q) do art. 1º, e dos arts. 16º e 17º, nº 4, todos do DL nº 169/2001, de 25.5. De acordo com o previsto no art. 6º do referido diploma, a utilidade pública da expropriação da parcela tem que ser declarada em conjunto pelo Ministro a cujo departamento compete a apreciação final do processo (in casu, pertence a Sua Exa. o Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local), pelo Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pecas e, no caso de não haver lugar a avaliação ambiental, pelo Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território; Assim, tendo a utilidade pública da expropriação sido declarada, como o foi, apenas por sua Exa. o Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local, o ato encontra-se ferido pelo vício de incompetência relativa e, em consequência, é nulo,

[2] A abster-se, de forma direta ou indireta e, seja por que meio for, a cortar, danificar ou ter qualquer comportamento que ponha em causa a vida biológica dos sobreiros ou renovos de sobreiros existentes na parcela de terreno objeto da declaração de utilidade pública, até ao trânsito em julgado da decisão que vier a ser proferida no âmbito da ação principal da qual a presente providência depende corresponde a uma providencia cautelar tipificada no art 112º nº2 f)de natureza conservatória aplicando-se o critério de decisão do art 120º1 b).

Ser ou não ser? A validade da utilização da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias para direitos, liberdades e garantias não pessoais

O artigo 109º nº1 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) prevê uma intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias. Trata-se de uma concretização do artigo 20º nº 5 da Constituição da República Portuguesa que se refere à tutela jurisdicional efectiva. Nos termos deste segundo artigo, para defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade. Só há referência aos Direitos, liberdades e garantias pessoais. A questão que se levanta é, será que se pode recorrer à intimação prevista no artigo 109º do CPTA para defender direitos, liberdades e garantias não pessoais, ou seja não previstos no capítulo I do título II da constituição, como o direito de sufrágio, petição ou associação sindical?

Para analisar a questão levantada, cabe responder a uma outra questão primeiro: porque se limita o artigo 20º nº5 da Constituição a prever os direitos, liberdades e garantias pessoais? Isto acontece dada a especial fragilidade dos bens jurídicos que suportam tais direitos, liberdades e garantias. A tutela dos mesmos reclama uma maior celeridade face à prevista no artigo 20º nº4. E também estes aparecem, uma vez serem indissociáveis do núcleo duro do princípio da dignidade da pessoa humana, principio este fundamentalíssimo previsto no artigo 1º da constituição.

Como início de raciocínio pego na posição de carla amado gomes, autora que defende a ideia de que o legislador tem liberdade para legislar sobre a protecção dos direitos, liberdades e garantias pessoais, mas está mais limitado para os não pessoais, pelo que deve considerar-se vinculado a prever mecanismos processuais que permitam salvaguardar a ponderação de interesses, controlados pelo juiz, dado o Artigo 18º nº2 da constituição, pelo que não se podem sacrificar intoleravelmente direitos ou valores com cobertura constitucional. Assim sendo, para a mesma autora, pode o intérprete entender como legitima a extensão do âmbito objectivo do meio do artigo 109º do CPTA a outros direitos desde que reconheça que o legislador acautelou devidamente a tutela de outros interesses que com aqueles conflituem.

O Supremo Tribunal Administrativo (doravante STA), no acórdão 18 de Novembro de 2004, recusou a utilização da intimação do artigo 109º nº1 do CPTA para a defesa de direitos, liberdades e garantias não pessoais. Contudo, não concordo com esta decisão apoiando-me no argumento de carla amado gomes. O regime da intimação nos artigos 109º e seguintes do CPTA prevê quatro salvaguardas para a sua aplicação: em primeiro lugar, trata-se de um meio subsidiário, pressupõe se a necessidade e adequação objectivamente controláveis pelo julgador; em segundo lugar, trata-se de um processo urgente, o meio tem de ser necessário e imprescindível para acautelar o direito, liberdade e garantia em causa; em terceiro lugar, é necessária uma ponderação de interesses, requisito este decorrente do principio do equilíbrio, artigo 110º nº3 do CPTA que remete para os artigos 78º e seguintes do mesmo código. Trata-se de uma proibição de excesso; Por ultimo, existe um limite implícito no artigo 20º nº5 da constituição, a inadequação da intimação a posições jurídicas não individualizadas, ou seja não se podem tratar de interesses difusos.

Com todas estas salvaguardas acima referidas, restringir a utilização da intimação em causa apenas aos direitos, liberdades e garantias pessoais neutralizaria a mesma, pois esta já se encontra sujeita a muitos filtros.

Em minha opinião, o STA decidiu mal, uma vez que o regime da intimação em causa não se trata de um regime tão excepcional ou que afronte os princípios constitucionais. Acrescentado as salvaguardas referidas acima, não vejo razão para que não se recorra a este meio para defender direitos, liberdades e garantias não pessoais, uma vez que se encontra claramente assegurada a tutela de outros interesses que conflituem com os direitos, liberdades e garantias a proteger.

Concluo referido que de nada vale os direito virem previstos, se não podem ser tutelados e efectivados, pelo que uma ponderação do núcleo duro da tutela jurisdicional efectiva em tudo apontaria na validade da utilização da intimação do artigo 190º nº1 do CPTA para qualquer direito, liberdade e garantia.

André Alexandre Bettencourt Morais   Nº18001              Subturma 5        4º Ano                  FDL

Bibliografia:

                               - Vital Moreira e J.J. Gomes Canotilho, Constituição da República Portuguesa Anotada Volume I;

                               -Carla Amado Gomes, Contra uma interpretação demasiado conforme à constituição do Art. 109º nº1 do CPTA in Textos Dispersos de Direito Contencioso Administrativo;

                              

Providência Cautelar

• Antecipatória ou Conservatória? -

As providências cautelares são um dos processos urgentes enumerados no artigo 36º, constando do nº 1 al. e) CPTA.

Este processo urgente vem depois desenvolvido nos artigos 112º e seguintes, sendo que da análise do nº 1 se constata que existem dois tipos de providências cautelares: as antecipatórias e as conservatórias.

Esta distinção surge logo no artigo 2º/1 CPTA como um dos meios de concretização da tutela jurisdicional efetiva.

Sendo as providências cautelares um processo urgente não principal, pois terá sempre de existir ação principal a decorrer, releva saber exatamente qual dos dois tipos é aquele que melhor se adequa à pretensão do autor pois a escolha da pretensão errada não produzirá os efeitos desejados.

No artigo 120º nº 1 al. c) e d) são-nos transmitidos alguns elementos que nos permitem já distinguir o âmbito de aplicação de cada uma.

“120º

Critério de decisão

 1-Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas:

(...)

  b) Quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito;

  c) Quando, estando em causa a adopção de uma providência antecipatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.” 

Daqui observamos que as providências conservatórias têm um efeito suspensivo, enquanto que as providências antecipatórias caracterizam-se por uma previsão do resultado final antecipando-o. Mas analisemos cada uma delas mais concretamente.

Nas providências cautelar conservatória temos por base um ato, uma norma ou qualquer outro comportamento da administração que ainda não foi praticado ou que já foi praticado mas ainda não produziu efeitos. A interposição desta medida cautelar irá suspender a produção de efeitos ou evitar que os mesmos se comecem a produzir antes de decidida a causa principal. Esta funcionalidade é consequência direta do requisito do periculum in mora uma vez que se deve ao facto de se tornar excessivamente lesivo para o administrado aguardar que a causa principal seja julgada enquanto o ato administrativo continua a produzir efeitos. Na sequência desse excesso de lesão para o particular intervém a providência cautelar impedindo a produção de efeitos ou prevenindo-os. Há assim uma conservação da situação tal como ela se encontra, do status quo, antes da produção dos efeitos. Daí o termo “conservatória”, dado que existe como que um congelamento da situação anterior à produção de efeitos até que seja julgada procedente ou improcedente a causa principal.

Já nas providências cautelares antecipatórias, a situação ocorre noutros termos. Nesta figura, o que se pretende é que o direito ou o interesse que o administrado pretende ver assegurado seja decretado provisoriamente antes de decidida a causa. Estas providências cautelares ao contrário das conservatórias criam efeitos jurídicos que ainda não existem, alterando a situação. Esta funcionalidade da figura resulta da necessidade de produção imediata dos efeitos de um ato que o administrado pediu sob pena de irreversibilidade da lesão.

Assim observamos que a génese da distinção entre as duas figuras jaz na natureza do periuculum in mora que definirá o conteúdo da respetiva providência. Portanto numa providência cautelar conservatória a ameaça jaz na “infrutuosidade da sentença”¹ (expressão utilizada por Isabel Fonseca em Introdução ao Estudo sistemático da Tutela Cautelar no Processo Administrativo, p. 122), isto é o facto de se protelar os efeitos jurídicos da sentença para o momento em que esta é proferida irá tornar essa mesma sentença isenta de efeito útil uma vez que se o ato administrativo é praticado ou continuar a produzir efeitos, quando a sentença decidir a favor do particular já não será possível recriar para o administrado a situação que existiria se o ato não se tivesse produzido. Posto isto, numa ação especial de impugnação de um ato administrativo o que interessará ao autor da ação será a suspensão dos efeitos que o ato administrativo está a produzir, para que cesse a lesão até à decisão final da instância. Já nas providências cautelares antecipatórias o periculum in mora é de “retardamento”² (expressão utilizada por Isabel Fonseca em Introdução ao Estudo sistemático da Tutela Cautelar no Processo Administrativo, p. 122), ou seja, a lesão resultará do facto de a decisão sobre a ação principal ser morosa e como tal pretende-se mover essa decisão provisoriamente para um momento anterior de modo a assegurar durante a pendência da ação principal que os direitos e interesses do administrado não são lesados.

Percebendo então a diferença entre as duas providências cautelares quanto ao conteúdo, veremos como se aplica cada uma.

Os pressupostos para a sua interposição são comuns às duas figuras. Em primeiro lugar temos o fumus bonni iuri que resumidamente consiste numa probabilidade fundada de que existe o direito que a providência visa acautelar. Esta exigência implica que tenha de haver uma produção de prova sumária. O periculum in mora constitui o segundo pressuposto das providências cautelares e foi acima analisado conforme o tipo de providência. Estes são os dois requisitos comuns das duas providências e analisaremos agora a procedência de cada uma.

A providência cautelar conservatória, assim que interposta gera a imediata suspensão do ato ou norma, nos termos dos artigos 128º a 130º CPTA, pelo que para se levantar este efeito suspensivo imediato é necessário a Administração proceder a uma resolução fundamentada no prazo de 15 dias.

No que diz respeito à providência cautelar antecipatória, esta tem ainda um terceiro requisito que consiste num juízo antecipado da ação principal com vista a perceber se há viabilidade de existir uma decisão final favorável ao administrado para se poder provisoriamente decretar essa decisão. No fundo o que esta providência faz é, perante um juízo de urgência em que a decisão final não vem em tempo oportuno, agir como se essa decisão chegasse a tempo de assegurar os direitos e interesses. Assim necessita que se faça esse juízo antecipado, que poderá carecer de prova sumária para, que se possa decretar corretamente a provisória.

Concluído processo de distinção entre estas duas figuras resta acrescentar que as providências cautelares conservatórias são as paradigmáticas das ações especiais de impugnação (46º/2 al. a CPTA) e das ações comuns à condenação da administração à abstenção de um ato (37º/2 al. c CPTA), pois aqui temos ou uma ação cujos efeitos se pretendem suspender com vista a conservar a situação existente antes da produção da lesão dos direitos e interesses ou uma ação onde o ato ainda não foi emitido e pretende-se manter a situação nesses termos antes que surja o ato que poderá produzir a lesão. As providências cautelares antecipatórias são paradigmáticas das ações especiais de condenação da administração à prática de um ato (46º/2 al.b) CPTA) pois aqui há um ato que é pretendido pelo particular e cuja não emissão levará a uma lesão do direito ou interesse e aqui anexada à ação principal existirá uma providência cautelar que pretende antecipar o juízo de mérito com vista a assegurar a produção do ato pretendido desde a interposição da ação.

Assim constatou-se que ambas as providências cautelares têm requisitos em comum apesar de prosseguirem pretensões diferentes. A diferença que existe entre os efeitos úteis das duas torna necessário conhecer e saber distingui-las corretamente para se poder utilizar o meio mais adequado à prossecução dos interesses dos administrados

Bibliografia

• FONSECA, Isabel Celeste, Introdução ao Estudo sistemático da Tutela Cautelar no Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2002
• ANDRADE, José Carlos Vieira de, Justiça Administrativa (Lições), 9ª edição, Almedina, Coimbra, 2007

Sónia A.C. Domingos, subturma 5, nº 18421

1FONSECA, Isabel Celeste, Introdução ao Estudo Sistemático da Tutela Cautelar no Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2002

2FONSECA, Isabel Celeste, Introdução ao Estudo Sistemático da Tutela Cautelar no Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2002

Ação aministrativa especial vs. Ação administrativa comum – a distinção entre o 37º nº2 al.c) e o 46º/2 al. b) CPTA

O contencioso administrativo português divide-se essencialmente entre dois meios processuais administrativos principais que constituem a dualidade Ação administrativa comum/ Ação administrativa especial.

Os critérios de distinção entre os dois tipos de ação são dois. O primeiro resulta diretamente da lei e consta do artigo 37º/1 CPTA, isto é, será ação comum aqueles processos para os quais não está estatuída qualquer outra forma em especial. É portanto um critério processual residual, na medida em que para a ação especial será expressamente identificada na lei o processo devido e tudo o resto será tratado em ação comum.

Já o segundo critério consiste naquele sobre o qual reside a questão em análise. É um critério substantivo e consiste na divisão entre atos e regulamentos administrativos - que são objeto de ação administrativa especial - e contratos, atuações informais e técnicas ou de operações materiais - que são objeto da ação administrativa comum.

Atendendo a estes critérios assim enunciados, parece sugerir-se que é simples esta distinção. Contudo ao analisar-se o 37º/2 al.c), constata-se que existem atos administrativos que cabem à ação comum diluindo assim esta distinção. Neste artigo estatui-se a possibilidade de a Administração poder ser condenada à adopção ou abtenção de atos administrativos e assim acaba por chocar com o artigo 46º/2 al.b) CPTA.

A origem do artigo 37º/2 al. c) CPTA é de inspiração alemã, mais especificamente, na “ação geral de condenação judicial” a um determinado comportamento da administração. Porém, no direito alemão, o meio processual no qual a ação comum deste artigo se inspirou tem duas especificidades: o seu objeto incide nas decisões públicas que não consistam em atos ou normas administrativas; e abrange os comportamentos tomados também por autoridades públicas e por privados.

Estas duas particularidades tornam a adaptação portuguesa difícil de interpretar na medida em que existiu uma opção pela dicotomia especial/comum e por isso a colocação de um artigo de inspiração num ordenamento que prima por múltiplos meios de processo tornou a distinção entre os dois meios um pouco mais difícil e carecida de interpretação pela doutrina.

O professor Vasco Pereira da Silva indica assim a necessidade de se fazer uma interpretação sistemática e corretiva do artigo 37º/2 al.c) CPTA (Contencioso Administrativo – no Divã da Psicanálise, 2ª edição, p. 451).

Quanto à primeira parte do artigo, ou seja, no que diz respeito à adoção ou abstenção de comportamentos da Administração não existem problemas a levantar uma vez que não afeta a distinção entre os dois meios processuais baseada no segundo critério acima enunciado.

A questão jaz portanto na segunda parte do 37º/2 al.c) CPTA dado que o legislador alarga o âmbito da ação administrativa comum à prática ou à omissão de atos administrativos. Vasco Pereira da Silva chega mesmo a referir que parece existir no contenciosos administrativo pós-reforma uma “obsessão pelo ato administrativo” (Contencioso Administrativo – no Divã da Psicanálise, 2ª edição, p.453). Assim importa distinguir para a análise desta segunda parte entre a condenação à prática de um ato administrativo e a condenação à abstenção da emissão de um ato administrativo potencialmente lesivo.

Na condenação à prática de um ato administrativo temos de conjugar o preceito como 37º/1 CPTA, e constatamos que a condenação à prática de atos será em ação comum quando não seja objeto de regulação especial. Como o 46º/2 al. b) tem regulado como ação especial aquela que se destina à condenação da administração à prática de atos administrativos, então para a situação em que esteja em causa a prática de um ato correspondente ao exercício dos poderes vinculados da Administração, a ação será sempre a especial do 46º/2 al. b) pois existe uma regulação especial no CPTA que a exclui do âmbito do 37º/2 al. c).

No que diz respeito aos pedidos de condenação à abstenção da prática de atos administrativos aqui considero que poderá ser proposta ação administrativa comum. Esta figura é também de inspiração alemã, mais especificamente na figura da “ação preventiva de abstenção”. Aqui o legislador português alarga uma vez mais aos atos administrativos o âmbito desta figura e que mais uma vez entra em contradição com o critério de separação entre os dois meios processuais existentes. Este tipo de ação tem uma função essencialmente preventiva e apesar de inserido na ação administrativa comum, há doutrina que defende aqui igualmente que esta deveria também incluir-se nas ação administrativa especial (entre eles Vasco Pereira da Silva, Contencioso Administrativo – no Divã da Psicanálise, 2ª edição, p. 455) uma vez que consideram estar aqui presente um ato administrativo.

Contudo considero que se possa tratar da abstenção à emissão de atos administrativos em ação administrativa comum do 37º/ 2 al.c) CPTA. Por um lado porque ainda não existe ato administrativo e por isso a ação irá dizer respeito a um comportamento a adotar pela Administração. Esse comportamento é anterior ao ato administrativo e pode ser imposto à Administração adotar esse comportamento com base numa possível lesão dos direitos dos particulares, pelo que ainda não precisa de haver sequer lesão efetiva. Por outro lado para dar algum sentido útil à parte final do artigo pois apesar de tudo esta possibilidade de se condenar a administração à abstenção da prática de atos era uma realidade inexistente no contencioso pré-reforma e à qual o legislador pretendeu dar reconhecimento em nome da defesa e proteção dos direitos e interesses do administrado concretizando a garantia da tutela jurisdicional efetiva.

Assim, concluo reforçando que o artigo 37º/2 al. c) deverá compreender em ação administrativa comum a condenação ou abstenção da administração relativamente a comportamentos e a condenação à omissão de atos administrativos, mas no que diz respeito à condenação desta na prática de atos administrativos deverá aqui intentar-se ação administrativa especial do 46º/2 al.b) CPTA. garantia da tutela jurisdicional efetiva.

Sónia A.C. Domingos subturma 5 nº 18421

Relações Multilaterais no Contencioso Administrativo

Neste curto ensaio, vou analisar a questão das relações jurídico-administrativas multilaterais, começando com uma brevíssima referência histórica, passando à sua definição e caracterização e por fim, referindo sumariamente as formas principais de processo que as abrangem.

A relação jurídico-administrativa multilateral surge como uma manifestação da Administração do Estado Pós-Industrial. Trata-se de uma Administração prestadora e constitutiva que, por força dos interesses públicos que prossegue, vai ter de decidir entre interesses privados diferente e até opostos. São muito comuns este tipo de relações no âmbito do Direito do Ambiente e do Direito do Urbanismo.

Este tipo de relações jurídicas advêm da tutela jurisdicional efectiva, prevista nos artigos 20º nº1 e 5 e 268 nº4 da Constituição da República Portuguesa. A tutela jurisdicional efectiva pressupõe a atribuição de legitimidade a todos para a defesa efectiva e plena dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. É com esta ideia que se passa a falar do Contencioso Administrativo como um processo de partes e não apenas de duas partes. Nos tribunais passam a ser considerados os vários direitos e os vários interesses que podem ser afectados por uma actuação administrativa.

Passando agora à sua definição, as relações jurídicas multilaterais são relações jurídicas que envolvem para além da entidade administrativa que emite actos e dos destinatários dos mesmos, também os privados que sejam lesados por essa actuação.

Para Francisco paes marques, tratando esta situação por multipolaridade, estas tratam-se de relações jurídico-administrativas que, para além do destinatário de determinada medida administrativa, acabam por abranger outros sujeitos aí especialmente contemplados, ou seja terceiros. O mesmo autor define as mesmas por relações jurídicas administrativas, nas quais se confrontam dois ou mais interesses privados, e cuja conformação do respectivo exercício cabe à administração pública, mediante a adopção de um acto jurídico-público.

A doutrina alemã desenvolveu a figura de terceiros afectados para este tipo de relações. Sendo que Dinamene g. faria de freitas, apresenta na sua tese de Mestrado, o critério da lesão ou afectação qualificada para determinar quais os terceiros titulares de um interesse legalmente protegido. Segundo este critério, quando existe um direito ou interesse legalmente protegido se, integrando a esfera jurídica de terceiros, preexistentes à lesão, que são afectados por uma actuação administrativa. Tratam-se de terceiros reflexamente lesados, mas não verdadeiros terceiros uma vez que não se tratam de sujeitos completamente estranhos à relação jurídica em causa. Isto assim acontece, por força da natureza subjectiva do Contencioso Administrativo, que em conjunto com a tutela jurisdicional efectiva, sendo que qualquer interessado, mesmo não destinatário de acto administrativo, desde que se vejam lesados pelo mesmo, o podem impugnar.

Na multilateralidade não estaria em causa uma simples relação bilateral entre a Administração e os Cidadãos, mas antes interesses constitucionalmente protegidos, nos quais vêm concretizados interesses de sujeitos privados que apenas podem ser realizados à custa dos interesses de outros privados. Estamos assim perante a existência de um conflito de interesses.

Vasco pereira da silva fala mesmo em actuações de massa, actuações estas que envolvem uma multiplicidade de destinatários, quer sejam de natureza regulamentar que sejam actos administrativos, não restringindo assim as multilateralidade aos actos administrativos, alargando-a aos regulamentos administrativos.

Já dinamene g. faria de freitas admite não só relações de multilateralidade nos actos e regulamentos como até em contratos administrativos.

Passando à caracterização do procedimento administrativo referente a relações jurídicas multilaterais, começo por comparar estes com o procedimento administrativo referentes a relações jurídicas bilaterais. No segundo, uma vez que afecta um número reduzido de privados, tem uma componente subjectiva de protecção jurídica de direitos muito mais forte, uma vez que se exige a efectiva titularidade de um direito, ou a efectiva titularidade de uma posição jurídica activa. Já no primeiro, podem ser chamados a intervir mesmo privados que não seja titulares de qualquer direito ou interesse legalmente protegido, importa sim que tenham algum interesse fáctico na questão.

Poderia levantar-se a questão sobre se é respeitada a igualdade entre as partes no contencioso multilateral. Formalmente esta está assegurada no artigo 6º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, materialmente esta tem de ser densificada pelo Juiz, caso a caso, no decorrer do processo.

Após esta breve análise das relações multilaterais, termino com a referência à Coligação, prevista do artigo 12º do Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos, à apensação prevista no artigo 28º do mesmo código e aos Processos em Massa, previstos no artigo 48º, também do mesmo código. Estas são as 3 formas mais comuns de se tratar de uma relação multilateral no seio da acção administrativa uma vez que possibilitam a intervenção de terceiros no processo, que têm um interesse legalmente protegido ou até mesmo um direito subjectivo, que foi lesado com a actuação da administração.

André Alexandre Bettencourt Morais   Nº18001              Subturma 5        4º Ano                  FDL

Bibliografia:

                -Francisco Paes Marques, As Relações Jurídicas Administrativas Multipolares: contributo para a sua compreensão substantiva;

                -Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito;

                -Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise;

                -Vasco Pereira da Silva, ”Do Velho se Fez Novo”. A Accao Administrativa Especial de Anulação de Acto Administrativo in Temas e Problemas de Processo Administrativo;

                -Dinamene G. Faria de Freitas, As Relações Administrativas Multilaterais;

               

                -Tereza Jordão, A Igualdade das Partes no Contencioso Administrativo (Das relações jurídicas Bilaterais às relações jurídicas Multilaterais)

                -Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Vol. I